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呼和浩特市人民政府关于推进国有企业发展混合所有制经济的实施意见
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呼政发〔2018〕19号

各旗、县、区人民政府,经济技术开发区管委会,市各委、办、局,各企业、事业单位:

为贯彻落实中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔201522号)精神,积极推进市属国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔201554号)和内蒙古自治区人民政府《关于推进国有企业发展混合所有制经济的实施意见》(内政发〔2015139号),结合我市国有企业实际,制定如下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

以党的十九大精神为指导,深入学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,按照国家、自治区和我市国企改革决策部署,推进市属国有企业混合所有制改革,发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,健全法人治理结构,提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

(二)基本原则。

政府引导、市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

完善制度,保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

严格程序,规范操作。坚持依法依规,遵守国家、自治区国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,切实做到规则公开、过程公开、结果公开。加强交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。

宜改则改,稳妥推进。对已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,一企一策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。

二、分类推进国有企业混合所有制改革

(三)稳妥推进商业竞争类国有企业混合所有制改革。以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,以提高经济效益和创新商业模式为导向,充分考虑企业自身发展需要,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,实施混合所有制改革,具备条件的可尝试在资本市场挂牌上市。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。

(四)有效探索特定功能类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的特定功能类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。其中:城市轨道交通基础设施、枢纽型交通基础设施等领域,实行国有独资或者控股,允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营;重要水资源、旅游资源等开发利用领域,实行国有独资或者绝对控股,在强化环境、质量、安全监管的基础上,允许非国有资本进入,依法依规有序参与开发经营;对其他承担重大专项任务、服务国家战略目标等重要行业和关键领域,加大国有资本投资力度,发挥国有资本引导和带动作用。

(五)引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在公共交通、粮油收储、燃气供应等提供公共产品和服务的行业领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管,根据企业不同特点有区别的考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

三、分层推进国有企业混合所有制改革

(六)引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下的企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本,加快技术创新、管理创新、商业模式创新,合理限定法人层级,有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利,股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。

(七)探索在集团层面推进混合所有制改革。在国家、自治区有明确规定的特定领域,坚持国有资本控股,形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域,鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例,积极引入各类投资者,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

四、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革

(八)鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与市属国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资,或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时,除国家、自治区另有规定外,一般不在意向受让人资质条件中单独对民间投资主体设置附加条件。

(九)支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权,发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股,参与国有企业混合所有制改革。严格执行国家关于股份合作经济(企业)管理办法。

(十)有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过投融资合作等方式,充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素,发展混合所有制经济。按照扩大开放与加强监管同步的要求,依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定,完善外资安全审查工作机制,切实加强风险防范。

(十一)推广政府和社会资本合作(PPP)模式。优化政府投资方式,通过投资补助、基金注资、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公共服务等领域项目,使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备,建立综合信息服务平台,适时向民间资本推出一批符合产业政策、有利于转型升级的试点项目。

(十二)鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域,以市场选择为前提,以资本为纽带,充分发挥国有资本投资、运营公司资本运作平台作用,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作和资源整合,发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。

(十三)探索优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时,允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度,依照相关法律法规和公司章程规定,行使特定事项否决权,保证国有资本在特定领域的控制力。

(十四)探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则,通过试点稳妥推进员工持股。鼓励从事完全竞争性业务、人才资本、技术资本要素贡献占比较高的企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。国有企业改制引入外部投资者、项目团队共同出资新设混合所有制企业时,允许同步引入员工持股。探索建立员工持股和期权激励合理进退、动态调整的运行机制。落实员工持股相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股,要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。

五、完善支持混合所有制改革保障机制

(十五)建立健全混合所有制企业治理机制。进一步确立和落实企业市场主体地位,政府不得干预企业自主经营,股东不得干预企业日常运营,确保企业治理规范、激励约束机制到位。健全混合所有制企业法人治理结构,推动混合所有制企业建立现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法保护各类股东权益。国有资本出资人对国有资本控股、参股的混合所有制企业,按照出资比例派出国有产权代表,参与决策,依法向国有控股、参股企业推荐监事会主席或监事人选,切实履行出资人监督职能。明确把建立党的组织、开展党的工作作为混合所有制改革的必要前提,结合企业特点确定党组织设置方式、职责定位、管理模式。规范制定混合所有制企业公司章程,合理确定股东(大)会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系。推行混合所有制企业职业经理人制度,建立市场导向的选人用人和激励约束机制,通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理,畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道,职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化原则决定薪酬。

(十六)严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时,要依据相关法律法规,规范国有资产授权经营和产权交易等行为,健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等,应在产权、股权、证券市场公开披露信息,公开择优确定投资人,达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息,防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前,应依据本意见制定方案,报同级履行出资人职责的机构批准;重要国有企业改制后国有资本不再控股的,报同级人民政府批准。履行出资人职责的机构要按照本意见要求,明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时,应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权,涉及职工切身利益的要做好评估工作,职工安置方案要经职工代表大会或职工大会审议通过。

(十七)健全完善产权保护和交易机制。认真落实产权占有、使用、收益、处分等保护制度,依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素,公开公正公平参与市场竞争,坚持对各种所有制经济产权和合法权益给予同等法律保护。利用规则统一、交易规范的场外市场,促进非上市股份公司股权交易,建立健全股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制,通过规范的区域性股权市场,为企业提供融资服务,推进资产证券化和资本流动。严格执行场外交易规则和规范监管制度,充分发挥监管职责。

(十八)全面贯彻落实有关配套政策。按照公开公正公平原则,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和确定资产价格,发挥专业中介机构作用,借助多种市场化定价手段,完善资产定价机制,实施信息公开,加强社会监督,防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。进一步简政放权,最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益,不得限制进入。落实工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策,依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能,妥善解决历史遗留问题。

六、做好组织实施工作

(十九)建立工作协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各旗县区、经济技术开发区及市相关部门要高度重视,精心组织,严守规范,明确责任。各旗县区、经济技术开发区负责所属国有企业混合所有制改革,支持配合区域内其他国有企业改革。各相关部门要增强大局意识和责任意识,加强协同配合,协调指导市属企业和旗县区、经济技术开发区所属企业改革。针对混合所有制改革过程中遇到的问题,发展改革、经济和信息化、财政、工商、税务、金融、人力资源社会保障等部门要结合各自职能,制定相关配套政策,做好支持服务工作,切实降低企业改革成本。各地区、各相关部门和各级履行出资人职责的机构要及时跟踪改革进展,加强改革协调,评估改革成效,推广改革经验,重大问题及时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势,参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。

(二十)切实加强监管。政府有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管,完善国有产权交易规则和监管制度。履行出资人职责的机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能,加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开,自觉接受社会监督。

(二十一)开展不同领域混合所有制改革试点。各级履行出资人职责的机构要根据企业实际,首先选择商业竞争类企业开展试点,加快形成可复制、可推广的模式和经验。各级国有企业要从实际出发,坚持优势互补、按需混合,认真研究制定发展混合所有制经济的规划,确定为改革试点的企业要制定方案,积极稳妥推进本企业混合所有制改革,发展混合所有制经济。

(二十二)加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展,根据企业组织形式变化,同步设置或调整党的组织,理顺党组织隶属关系,同步选配好党组织负责人,健全党的工作机构,配强党务工作者队伍,保障党组织工作经费,有效开展党的各项工作,充分发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。

鼓励从实际出发推进混合所有制改革。各旗县区、经济技术开发区要区分不同情况,制定完善改革方案和相关配套措施,确保改革依法合规、有序推进。

(二十三)本实施意见自公布之日起30日后施行,有效期5年,规范性文件统一编号为:ZG-201812号。

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